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Bancos centrais expandem atuação para além da busca pela meta de inflação
Fonte: Valor Econômico - 13/08/2021 às 10h08
Bancos centrais carregam a imagem clássica de guardiões dos preços e senhores das taxas de juros. Mas nem sempre foi assim. Aliás, em aspectos históricos, é assim há pouco tempo. E sabe-se lá se continuará sendo, já que algumas dessas instituições estão cada vez mais expandindo seus afazeres para além da busca pela meta de inflação.
O mais ambicioso do momento é o Banco Central Europeu (BCE), que recentemente anunciou um plano de ação para ajudar os países da zona do euro a atingirem as metas climáticas, seja comprando ou incentivando a compra de “títulos verdes” emitidos por empresas ambientalmente responsáveis ou, num sentido mais vago, “incluindo consideração sobre as alterações climáticas nas operações de política monetária”. O Federal Reserve (Fed), dos EUA, por sua vez, tem demonstrado sinais de que poderá considerar ações que propiciem uma melhor distribuição de renda no país, além de também estar estudando como pode contribuir no combate à mudança climática e discutindo a criação de uma moeda digital própria.
As duas autoridades monetárias adotam, assim, novas abordagens aos desafios econômicos do século XXI, depois de tentativas em todo o mundo para reavivar de forma sustentável os preços ao consumidor. A presidente do BCE, Christine Lagarde, tem defendido que os bancos centrais “não podem ignorar” as mudanças climáticas e precisam ter um papel para cobatê-las.
“A inação tem consequências negativas”, disse Lagarde em um evento em Frankfurt no início do ano. Para ela, as implicações de não se combater o problema são visíveis - os últimos seis anos foram os mais quentes já registrados e 2020 foi o ano mais quente da história da Europa. Ela observou, ainda, o aumento de desastres naturais, que só no ano passado custaram US$ 210 bilhões.
Além de Lagarde, outro grande defensor de uma postura menos passiva em relação ao tema é Mark Carney, ex-presidente do Banco do Canadá e do Banco da Inglaterra (BoE), que hoje ocupa o cargo de enviado especial das Nações Unidas para ação climática e finanças. Ele defende uma participação maior das instituições financeiras, inclusive dos BCs, para gerenciar os riscos relacionados ao tema.
O envolvimento de uma autoridade monetária em temas que parecem escapar de sua missão central, contudo, não é uma unanimidade. “De repente, surgem no mundo situações que acabam de certa maneira comovendo aqueles que eventualmente podem fazer alguma coisa. A questão da mudança climática é uma. E aí vem a pergunta: o que os bancos centrais podem fazer a respeito? Pouco. Muito pouco”, reflete o ex-presidente do Banco Central do Brasil (Bacen) e atualmente sócio da Gávea Investimentos Arminio Fraga.
Embora se veja como um economista engajado com políticas públicas que reduzam a desigualdade social, Fraga acredita que o governo Executivo, e não os bancos centrais, é o agente que realmente pode tomar ações eficazes por meio de políticas de educação, de saneamento, fiscal e tributária.
“Não está muito claro, para mim, o que o banco central pode fazer a respeito desses temas. Quem pode fazer é o governo, com dinheiro público e os instrumentos que tem. Pode-se, através da política tributária, tomar providência a respeito da mudança climática criando, por exemplo, um imposto sobre o carbono. Mas é de segunda ordem o que um BC pode fazer contra a mudança climática ou para melhorar a distribuição de renda”, diz. “Tenho muito medo de pendurar muita coisa em um banco central.”
A preocupação é compartilhada por outros economistas, tanto da academia quanto do mercado. “De um lado a gente tem que reconhecer a potência da política monetária. Do outro, também precisa observar as limitações. Banco central pode fazer muita coisa, mas não tudo. Se ele consegue manter a inflação relativamente baixa e estável, já é uma enorme contribuição”, comenta o diretor global de pesquisa para emergentes do banco francês BNP Paribas, Marcelo Carvalho. “Receio que estamos assistindo a um movimento de supercarregar os bancos centrais com mais objetivos do que eles têm condições de entregar.”
Ex-economista do Fundo Monetário Internacional, Carvalho vê uma mudança de paradigma na política monetária depois da crise de 2008, quando o Fed e outros bancos centrais desenvolvidos começaram a usar a ferramenta denominada “flexibilização quantitativa”, conhecida em inglês pela sigla QE (Quantitative Easing). Trata-se de um instrumento pelo qual os bancos centrais de países desenvolvidos, depois de reduzirem as taxas de juros para ajudar a economia a reagir a um impacto negativo, injetam liquidez nos mercados financeiros comprando títulos públicos e privados, medida que, na prática, não deixa de ser uma forma de imprimir dinheiro artificialmente.
Após o êxito da iniciativa a partir de 2008, a flexibilização monetária vem sendo usada seguidamente pelos grandes bancos centrais do mundo. Na recessão global mais recente, causada pela pandemia de covid-19, não está sendo diferente, com o adicional de que desta vez foi “impressa” uma quantidade muito maior de dinheiro, novamente injetado na economia por meio do mercado financeiro.
“A crise de 2008 teve uma contribuição importante, sem dúvida, na transformação mais recente dos bancos centrais. E compreensivelmente, porque foi uma crise do sistema bancário e o Fed tinha obrigação de ter um papel decisivo. Era a praia dele”, opina Carvalho. “Fazia sentido um banco central ter uma atuação contundente, mas não quer dizer que faz sentido ter um papel contundente em qualquer circunstância em outros vários objetivos”.
Entretanto, o leão saiu da jaula e há quem acredite que o legado veio para ficar. Para o ex-diretor do Banco Central Luiz Fernando Figueiredo, os bancos centrais se tornaram muito mais ativos do que eram antes de 2008. “Naquele processo, com o objetivo de evitar um mal maior, valeu qualquer negócio. Houve uma postura muito mais ativista, em geral, de todos os BCs do mundo, o que era inimaginável até então. Inclusive a política fiscal virou ativista para evitar um colapso de atividade. Essa foi a história que gerou esses bancos centrais meio malucos de hoje”, diz.
Apesar de também entender que as autoridades monetárias não deveriam se envolver demais em questões que se misturam com política, Figueiredo, que é CEO da gestora Mauá Capital, acredita que a transformação que aumentou o papel dos BCs não está em andamento; ela já aconteceu.
“Uma coisa que veio para ficar é o ativismo dos bancos centrais. Quer a gente goste ou não”, diz. “A meu ver, situações dramáticas requerem respostas dramáticas. Agora, isso não quer dizer que seja toda hora. Um banco central pensar em metas ambientais é um exagero, embora seja uma questão muito urgente para a humanidade e para os países. Só é preciso ter certo cuidado para não virar um modismo. Fica bonito falar, mas eu não acho que os BCs exercerão um papel chave nessa história toda.”
Segundo Figueiredo, se alguém cogitasse isso antes de 2008, seria chamado de heterodoxo, o que era uma espécie de palavrão para o mercado financeiro na época. Mas isso mudou. “Acontece que [o afrouxamento monetário e a flexibilização quantitativa] deu certo, pelo menos com o panorama que conseguimos ver hoje. E como essa história foi bem-sucedida, os bancos centrais ortodoxos hoje são aqueles que reduzem os juros, e não aqueles que sobem. As coisas mudaram”, comenta
O economista e chefe de investimentos da XP Private, Artur Wichmann, lembra que a premissa de bancos centrais independentes ao redor do mundo foi gerada a partir de um arcabouço intelectual que definiu a separação da política fiscal e da política monetária. “Para remover a tentação [do governo] de meter a mão no cofre”, comenta, já que o banco central é o responsável por definir a quantidade de dinheiro que circula em uma economia.
O curioso é que, diante dos eventos dramáticos de 2008, o Fed começou a desmantelar verdades incontestáveis até então e saiu, primeiramente, injetando liquidez no sistema bancário. Porém, como a crise estava nos bancos, o dinheiro não circulou como desejava, o que o obrigou a começar a emprestar dinheiro diretamente para empresas, com o aval de muitas das mentes mais respeitadas da época.
Fora os grandes bancos, empresas como McDonald’s, Toyota, General Electric e Caterpillar, entre muitas outras, recorreram ao programa do Fed para a compra de “commercial papers”, que são títulos de dívida emitido pelas empresas para financiar atividades de curto prazo.
Anos depois, em 2012, em meio à crise do euro e da dívida da Grécia, o BCE também comprou títulos de dívida diretamente, inclusive privados. “Na prática, o banco central começa a emprestar dinheiro diretamente. Em teoria, isso não poderia ser feito. A maioria das constituições dos BCs proibia isso até então e mudam-se as regras. Aí vem a pergunta que vale a pena ser feita: quando um banco central empresta dinheiro para alguém, isso é política monetária ou fiscal?”, provoca Wichmann.
“Cruzamos uma ponte. Era necessário que se fizesse alguma coisa, dada a natureza da crise e a forma como ela atingiu o sistema global em 2008. Não fazer nada seria muito pior, mas daí já foi alterando de certa forma a atuação. Aquela coisa monolítica de meta de inflação foi mudando”, diz Wichmann, chamando a atenção para a abertura da janela que levou ao ponto de, hoje, haver discussões dentro das próprias instituições sobre o papel que podem exercer em temas considerados estranhos a uma autoridade monetária.
Para Wichmann, participar e ter regras que não impeçam o alcance das metas sociais e ambientais é válido, mas ele também crê que sejam temas que deveriam estar sob a tutela de órgãos do governo como o Ministério da Economia, do Meio Ambiente, do Trabalho. “Política monetária é como se fosse um machado cego, não é tão afiado. Usar um machado cego para fazer cirurgia é difícil. O que pode acontecer é que, para perseguir objetivos sociais, o BC comece a perder a capacidade de estabilizar as expectativas de inflação. E aí a emenda fica pior que o soneto”, completa.
Já Winston Fritsch, que foi secretário de política econômica do Ministério da Fazenda no governo Itamar Franco e fez longa carreira no mercado financeiro, defende a participação mais ativa dos bancos centrais principalmente nas metas climáticas. Ele reconhece que as ferramentas são mais limitadas em comparação aos órgãos de governo, mas acredita que a postura mais ativa está correta. “A preocupação com a mudança climática está diretamente centrada no mandato dos bancos centrais, sim, que é manter a estabilidade de preços e da economia. Hoje o sistema financeiro percebe o clima como um risco importante”, diz, alertando que possíveis catástrofes climáticas podem causar desequilíbrios difíceis para um governo administrar.
Para Fritsch, que também já presidiu o Dresdner Bank no Brasil, foi sócio da Rio Bravo Investimentos e atualmente é CEO da WF Consultores Associados, é fundamental que BCs não tenham a tendência de minimizar o potencial risco sistêmico gerado por desastres relacionados ao clima. “Não tem muito o que um banco central possa fazer a não ser direcionar o barco que pode afundar num mar que talvez fique muito revolto, inclusive em relação a preços de ativos. Mas, em uma era de potenciais eventos catastróficos, serão necessárias ações rápidas dos bancos centrais para evitar outra crise mundial.”
Segundo o economista, além da coordenação internacional e alinhamento de estratégias em momentos críticos, a principal contribuição que um BC pode dar efetivamente é a regulação necessária para evitar o “greenwashing”, nome dado à prática de empresas que se vendem como engajadas com a sustentabilidade apenas da boca para fora para atrair consumidores e investidores.
“O papel mais relevante que os BCs podem desempenhar para contribuir com a causa está na coordenação internacional e na regulação, obrigando bancos e empresas a serem transparentes”, diz Fritsch. “Estão entrando para colocar mais dente e porrete nos acordos relacionados ao clima.”
De fato, cresce a sensação de que a burocracia governamental é incapaz de atingir, sozinha, as metas para reduzir os riscos e o próprio sistema financeiro tem olhado temas ambientais e sociais com mais atenção. Prova disso é a crescente influência em bancos multinacionais do conceito ESG, sigla em inglês para governança ambiental, social e corporativa. É basicamente uma avaliação da consciência coletiva de uma empresa em relação aos fatores sociais e ambientais.
“Bancos têm um papel essencial como canal de transmissão da política monetária e são impactados de maneira direta e crescente pelo aquecimento global, como podemos ver com ocorrências de catástrofes naturais. Mudanças climáticas podem causar perdas para bancos e por isso justificam a supervisão maior dos bancos centrais”, diz Frederic de Mariz, diretor-executivo e especialista em ESG no Brasil do banco suíço UBS.
Para o executivo, os bancos centrais têm um papel essencial ao definir as regras do jogo para bancos e ao poder forçar que todos reportem risco climático com dados relevantes e o mesmo nível de transparência. “Mas é importante enfatizar que a política monetária não consegue resolver esse desafio sem um alinhamento com várias outras frentes de governo, incluindo política fiscal, de crédito público, ou as políticas ambiental e de educação”, diz Mariz.
Segundo os especialistas, todo esse debate obviamente está mais centrado nos países desenvolvidos e distante dos emergentes, onde os bancos centrais têm menos credibilidade devido ao histórico de inflação descontrolada. Assumir ambições de participar de metas sociais e ambientais, inclusive explorar o complexo sistema de criptomoedas como já faz hoje o Banco Central da China, poderia gerar desconfiança desnecessária justamente sobre a capacidade da instituição local de atender à missão chave, que é manter a inflação estável. Mas eles dizem que o BC brasileiro é um exemplo positivo de como uma autoridade monetária pode assumir funções modernas, mantendo-se focado ao sistema bancário e sem se perder entre objetivos que escapam de sua real capacidade.
“O que o banco central está fazendo no mundo e no Brasil também, muito ativamente, é gerar competição em um sistema tradicionalmente concentrado”, elogia Figueiredo, em referência a inovações como o Open Banking e o PIX. “Precisa gerar competição. Tirar um monte de monopólio, oligopoliozinho.”
“Dito isso, estamos em um mundo cada vez mais virtual, tecnológico. É normal pensar que os bancos centrais terão que ir se transformando para fazer o mesmo trabalho de hoje. O interessante na inovação não é fazer mais coisas do que você fazia antes. É fazer as mesmas coisas de uma maneira muito diferente. Neste sentido, o BC vai ter que ir se atualizando e aprendendo a usar novas ferramentas. Mas eu acho que não é típico de um banco central sair na frente inovando”, diz Figueiredo.
O mais provável, portanto, é que os bancos centrais no futuro não serão exatamente como são hoje. Até porque eles já nem mesmo são como eram no início do século atual.
“A origem dos bancos centrais não foi para fazer política monetária. Começaram no século XIX, numa época de padrão-ouro ou algum metal, e nasceram para serem emprestadores de última instância”, explica Arminio Fraga.
Segundo Leonardo Weller, Ph.D em história econômica pela London School of Economics (LSE) e professor da Escola de Economia de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas (FGV), o evento que transforma o primeiro banco de governo em um banco central mais ou menos parecido com o que temos hoje é o Pânico de 1890, causado pela quebra do Baring Brothers & Co., um banco londrino que foi resgatado pelo Banco da Inglaterra (BoE) sob um conceito não muito diferente do “too big to fail” (“grande demais para quebrar”), bastante usado na Crise Financeira Global de 2008.
“O Barings era um dos principais bancos do mundo e emprestou muito para a Argentina, que deu um calote. É a primeira crise que nasceu em um país periférico e afetou o centro da economia internacional. O Barings quebrou, só que não deu um calote porque os bancos se emprestaram entre si e houve uma coordenação feita principalmente pelo BoE com participação ativa do Rothschild. Incentivaram todos os outros bancos grandes a botar dinheiro em um Barings novo, que assumiu as dívidas do antigo. Os demais abriram um fundo e emprestaram para o Barings novo, o que é o modo rudimentar do mecanismo pelo qual os bancos centrais hoje em dia executam sua função de emprestador de última instância.
O tal Barings novo é o Barings Bank, que voltou a quebrar de maneira definitiva em 1995 após uma série de operações arriscadas de um único funcionário com derivativos. Desta vez abandonado, fechou as portas quando tinha a etiqueta de “banco mais antigo da Inglaterra”, já que o BoE virou o banco central.
Mas o importante nessa história é que um evento específico de repercussão global como outros que vieram depois, como a tão comentada crise de 2008, ajudou a começar a moldar a instituição hoje chamada banco central.
“A economia do século XIX era muito diferente do que é hoje em dia. Era muito menos estatal”, comenta Weller. “Eles não tinham uma ideia de fazer a política monetária como temos atualmente. Meta de inflação rígida é um animal do século XX e é muito mais recente do que se imagina.”
A política monetária como ainda se faz hoje é um fenômeno do fim dos anos 1970 que se consolidou nas duas décadas seguintes. O consenso é que o pai da política monetária moderna é o ex-presidente do Fed entre 1979 e 1987, Paul Volcker. Com exceções históricas como a da Alemanha nos anos 1920, o descontrole da inflação, até então, não era uma preocupação global. Após a crise de 1929, que ocasionou uma longa depressão econômica na década de 30, o problema principal era a recuperação do mercado de trabalho e o crescimento econômico. O evento é importante para que o Fed tenha um mandato duplo que, ao contrário da maioria dos BCs no mundo, coloca o pleno emprego como prioridade juntamente com a estabilidade da inflação.
O cenário mudou mundialmente com os sucessivos choques do petróleo, com destaque para os dois mais potentes nos anos 70. Diante dos efeitos em uma economia global já bastante dependente do petróleo e de seus derivados, Paul Volcker elevou a taxa de juros de uma média de 11% para 20% e reduz a inflação americana do nível de 14% para 3% entre 1980 e 1983. A receita, então, passa a ser seguida como exemplo de austeridade e responsabilidade, pois o mundo descobrira que uma inflação desajustada era prejudicial para toda a economia no longo prazo.
“Paul Volcker derrubou a inflação com juros altos. Outros bancos centrais como o Banco da Inglaterra fizeram igual no mesmo período, mas ainda não tinham uma meta rígida. Era algo ainda tácito. O primeiro BC a instituir de fato uma meta de inflação é o da Nova Zelândia, no começo da década de 90 e alguns pares europeus começam a seguir isso, com o BCE já nascendo com esse sistema estabelecido”, conta Weller, reforçando que tudo que envolve banco central é mais recente do que se pensa habitualmente.
Volcker, que morreu em 2019, viveu o suficiente para assistir ao Fed e seus equivalentes ao redor do mundo deixarem a ortodoxia de lado e afrouxarem a política monetária para dar sustento à economia em tempos dramáticos como o pós-2008. Em aparições raras, demonstrou não ser muito fã da iniciativa, apesar de reconhecer que a situação exigia respostas diferentes às que deu no seu tempo. Não teremos a chance de saber o que ele diria ao ver que hoje, durante a pandemia, as instituições que influenciou durante décadas estão ainda mais criativas aumentando a oferta de moeda e pacientes com o aumento da inflação acima da meta, como o Fed está ao menos por enquanto.
Ponto para Heráclito de Éfeso, filosofo que viveu há 540 anos antes de Cristo e a quem lhe atribuem as frases que alertam que “tudo flui” e que “nada é permanente, exceto a mudança”.
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